【案情简介】

2008年8月1日，X市国土资源局对外公开挂牌出让北门危旧房综合改造工程国有建设用地使用权，X市A房地产公司参加竞拍，并于2008年9月1日成功竞得该地块，成交价款为4516万元。 2008年10月10日，A房地产公司与X市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，2008年9月16日，A房地产公司按约支付了全部土地出让金4516万元。

A房地产公司在办理上述出让地块内9.38亩土地使用权证时被X市国土资源局B分局告知，该9.38亩土地为其所有，属于划拨的国有土地，因此要求A房地产公司向其支付161.39万元。后来A房地产公司为了尽快办理该9.38亩土地的使用权证，在X市政府的协调下X市国土资源局B分局于2014年8月24日签订《土地补偿费支付协议》，约定A房地产公司于协议签订后  日内有权通过法律途径确认该161.39万元是否由A房地产公司承担。

依据《土地补偿费支付协议》的约定，A房地产公司于2014年9月10日向X市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求为：“依法确认原告无须向被告X市国土资源局B分局支付属于《国有建设用地使用权出让合同》范围内的9.38亩划拨土地的补偿费161.39万元。”

X市中级人民法院在收到原告的起诉状后认为原告的诉讼请求不明确，不符合《民事诉讼法》受理案件的标准，经过代理人向法院说明本案为消极的确认之诉后，法院才立案受理并开庭审理了本案。

【裁判观点】

经过开庭审理，法院认为：《土地储备管理办法》第十二条规定，因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。X市北门旧城区改造项目经X市人民政府《北门改造方案》明确改造项目为“政府主导、市场运作”方式，由政府按公益性项目建设，先对土地实施征收，对房屋进行拆迁安置，拆迁完成后，再分片净地面向市场进行招、拍、挂。案涉土地依法由X市国土资源局收储后，进行公开拍卖，A房地产公司通过招拍挂的方式取得该地块建设用地使用权，并与X市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律强制性、禁止性规定，为有效合同，对双方当事人均具有法律约束力。《出让合同》明确了出让宗地的范围、面积和土地性质为国有建设用地，出让宗地面积已包括案争9.38亩土地，该9.38亩土地属于双方签订的《出让合同》项下地块土地的一部分，A房地产公司向X市国土资源局缴付了土地出让金，即当然取得了案争地块9.38亩划拨土地的建设用地使用权，A房地产公司无需另行向X市国土资源局B分局再支付土地补偿费。另X市国土资源局B分局抗辩称案涉9.38亩地块存在权属争议，应先行政裁决，因该地块属于X市国土资源局出让地块的一部分，并无权属争议，故对X市国土资源局B分局此节抗辩理由不予采纳。A房地产公司的诉请成立，本院依法予以支持。

最终法院判决：原告A房地产公司无须向被告X市国土资源局B分局支付《国有建设用地使用权出让合同》范围内的9.38亩国有划拨土地补偿费161.39万元。

【案件点评】

一、非典型“民告官”凸显政府法律意识的增强。

本案是一起“民告官”民事诉讼案件，但又不是传统意义上的“民告官”。狭义上的“民告官”多为行政诉讼案件，指国家机关具体行政行为侵害了公民、法人和其他组织的合法权益而引起的诉讼。而本案是原告房地产开发企业和被告政府行政机关达成协议通过法院解决来双方纠纷的案件。传统意义上的“民告官”行政诉讼中的困局在于立案难、胜诉难、政府干预审判等。但由于《行政诉讼法》的修订和最高人民法院相关司法法解释的出台，打通了行政诉讼中的重重关卡。而本案的难能可贵之处在于A房地产公司与X市国土资源局B分局因诉争土地是否应当由A房地产公司承担补偿费的问题经过多次沟通仍然存在分歧。但政府部门没有“简单粗暴”地通过行政权力进行过多的干预，而是主动提出双方纠纷提交由法院解决。法院作为民事、行政、刑事纠纷国家司法机关，独立形式审判权的职能在本案中也得以体现。如果是“民告官”折射了“官本位”向“公民本位”的转变，是时代进步和民主发展的必然结果。那么政府部门和公民、法人在作为平等主体在履行民事合同过程中遇到纠纷主动要求司法机关进行裁判才是体现了政府部门法律意识的增强。

二、本案作为消极的确认之诉属于法院受理案件的范围。

对于本案的诉讼请求和案由，本案A房地产公司起诉之初，法院对于原告的诉讼请求并不认可，甚至认为原告的诉讼请求不明确，不符合《民事诉讼法》案件受理的标准。而实际上本案原告的诉讼请求是要求确认不需要履行某合同义务，系确认之诉的一种，属于消极的确认之诉。

确认之诉是指当事人要求人民法院确认某种法律关系存在或不存在的诉讼。按照确认之诉的涵义，当事人要求人民法院确认某种法律关系存在的是积极的确认之诉，积极的确认之诉较为常见，如确认侵权、确认劳动关系成立、确认股东资格、确认存在债权债务关系等等。而当事人要求确认某种法律关系或权利义务关系不存在的是消极确认之诉。例如请求法院确认债务不存在、请求法院确认不存在合同关系、不存在婚姻关系、收养关系等。消极确认之诉在民商事审判领域非常普遍。如劳动争议案件中，用人单位在收到劳动争议仲裁机构的裁决后，可以请求人民法院确认不支付经济补偿金等；在知识产权案件中，可以请求人民法院确认不侵犯他人的专利权、著作权等。本案A房地产公司所主张的要求法院确认原告无需承担X市国土资源局B分局主张的土地出让金，即是要求确认原被告之间不存在争议标的的付款义务，完全符合消极确认之诉的构成要件。

三、本案《国有建设用地使用权出让合同》明确了出让土地的范围，A房地产公司再已支付全部土地出让金的情况下没有义务另行支付其他费用。

本案X市国土资源局B分局答辩称：A房地产公司是以“毛地出让、净地交付”的方式从X市国土资源局竞得案涉土地，应当承担该宗地块上因进行房地产开发所应承担的全部费用。如A房地产公司认为X市国土资源局B分局主张的9.38亩土地的权属包含在X市国土资源局出让的地块中，已经由X市国土资源局一并出让给A房地产公司的话，应当根据《土地管理法》的规定进行协商，协商不成由人民政府处理，待诉争土地权属确定后再进行本案诉讼。

而事实上，依据A房地产公司与X市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，A房地产公司只需承担出该宗地的土地出让金、征地费用、拆迁费用和开发建设费用，其他费用A房地产公司无需承担。X市国土资源局B分局要求A房地产公司支付的9.38亩土地补偿费不属于上述费用中任何一类。A房地产公司已经依据《出让合同》支付出让宗地全部土地出让金，X市国土资源局B分局要求A房地产公司再支付出让地块内9.38亩土地的费用等于重复支付两次土地出让金，相当于是“一地二卖”。

另外，即使X市国土资源局B分局为本案诉争的9.38亩土地的使用权人，那么X市国土资源局作为《国有建设用地使用权出让合同》的出让方，应当承担收储该土地的义务。也就是说，即使该9.38亩土地需要补偿，也应当由X市国土资源局补偿，与A房地产公司无关。

最终，法院在查明案件事实的基础上，采纳了原告代理人的观点，支持了原告的诉讼请求。原告作为房地产开发企业也免于在同一地块上重复支付两次土地出让金。

作者：吴正林  张旭